根据2001年6月30日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议修改的《中华人民共和国法官法》（下称《法官法》）第二条规定，法官是依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。在司法实践中，基层法院的法官处在办案一线，每天都处在阅卷、开庭、接待当事人的忙碌工作中。因此，制定一套完善的基层法院初任法官遴选和培养机制是选出高素质法官的保障，对保障法律正确实施、维护社会正义具有重要意义。

    一、基层法院初任法官遴选的现状

    （一）立法上对基层法院初任法官遴选条件的规定

    目前，我国关于基层法院法官如何遴选并没有专门的法律规定。《法官法》第九条只是规定担任法官必须具有中华人民共和国国籍、年满二十三岁、拥护中华人民共和国宪法、有良好的政治、业务素质和良好的品行、身体健康、高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年等条件。

    （二）其他规范性文件对基层法院初任法官的规定

    最高人民法院政治部2004年4月26日下发的《关于进一步加强初任法官审核工作的通知》（下称《通知》）中规定，基层人民法院和中级人民法院任命和提请任命法官，应当在履行干部管理手续和法律手续之前，报请高级人民法院审核。审核重点包括以下几点：是否具有政法行政编制、是否符合《法官法》第九条规定的任职条件和第十二条规定的任职程序、是否具有《法官法》第十条规定的不得担任法官的情形、是否符合《法官法》第十五条关于法官不得兼任有关职务的规定、是否符合《法官法》第十六条关于任职回避的规定等条件。

    中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院于2008年8月14日联合下发了《公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法》（中组发［2008］25号，下称《办法》），《办法》规定公开选拔的初任法官任职人选，应当具有以下条件与资格：（一）符合《公务员法》、《法官法》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等有关法律、法规规定的任职条件和资格；（二）通过国家统一司法考试，取得《法律职业资格证书》；（三）具有相应的法律工作经历，拟任基层人民法院法官应当具有二年以上法律工作经历，获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识的，其工作经历和法律工作经历的年限可以适当降低，但不能低于《法官法》的有关规定。

    （三）基层法院初任法官遴选的程序规定

    我国法官遴选有选举制和任命制两种形式。根据《法官法》第十一条规定，法官遴选的权限在全国人民代表大会及其常务委员会和地方各级人民代表大会及其常务委员会。但人民法院助理审判员的遴选权限在本院院长。具体方式是“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。”人民法院的助理审判员由本院院长任免。

    二、目前基层法院初任法官遴选的弊端

    （一）学历要求过宽

    高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识是担任法官的学历、专业任职条件。由于开设高校开设法律专业课程的要求低，不需要任何实验设备，因此一些高校为增加“自身规模”和提高“综合水平”，通过招聘一些法学研究生作为教师即可增设法学专业，开展法学教育，其培养出来的法学专业毕业生的质量还需商榷。“法学主要是一种实践理性，它无法完全通过讲授的方式传达，而必须依靠大量的实践才能逐渐掌握。”[（1） 参见苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年版，第265页。]（1）另外，但是随着高等教育的不断发展，高等教育呈现出不同的形式，自考本科、函授本科、成教本科、电大本科遍地开花，这种法律本科教育对增强公民的法律意识、促进普法教育的益处不容置疑，但是从获得该类学历教育的人员中选拔初任法官有欠妥当，法官是经过专门训练的职业化专门人员，具有独特的语言、知识、思维、技能与伦理[（2） 李志斌：《论我国法官遴选制度的完善》，安徽大学2012年硕士毕业论文，第13页。]（2）。作为法官不仅仅在于法律知识的掌握，还在于以实体正义、程序正义、法治理念等思想为核心的法律习惯和法律观念的培养。

    （二）社会经验的不足

    法官依法行使国家审判权，解决和处理各种社会矛盾，需要具备较丰富的经验、阅历和渊博的法学知识。法律上各种案件“是由人为理性和法律判决来决定的，而不是由自然理性来决定的；法律是一门艺术，在一个人能够获得对它的认识之前，需要长期的学习和实践。”[（3） 转引自[美]诺内特?塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第69页。]（3）而《法官法》初任法官为年满23周岁。23周岁是大部分青年人刚刚本科毕业的年龄，23岁之前所面对的基本上都是读书、学习、考试升学，基本上没有任何社会经验，更不懂得社会生活中的人情世故，甚至有些人是“四体不勤，五谷不分”，刚刚走出象牙塔式的大学就面对各式各样的案件，接待形形色色的当事人，其生活履历、社会经验、人生阅历等都不足以驾驭案件的审理。

    （三）初任法官选拔途径单一

    《通知》要求初任法官要审核重点“是否具有政法行政编制”，只有通过中央或者省级统一考试录用公务员考试才能取得或者政法专项编制招考，才能成为政法专项编制公务员，也就是说普通公务员或者事业单位编制人员不得成为法官遴选的对象。显然该要求与《法官法》关于法官任命条件相冲突，《法官法》只对担任法官人员的国籍、年龄、履职能力做出了规定，并没有对法官遴选对象属于何种编制作出规定。而《通知》的规定极大的缩小了初任法官的范围。

    （四）助理审判员任命程序不规范

    《法官法》第二条规定了法官的范围，第十一条规定法官的任免程序。助理审判员属于法官序列，助理审判员除了在合议庭中不得担任审判长之外，其他权力和审判员的权力相同。而审判员和助理审判员的任职程序确截然不同，审判员是各级人大常委会任命的人员，而助理审判员是由各级法院院长任命的人员。此时就难于区分国家权力机关任命权与人民法院院长自行任命权的大小轻重，也不符合权力制衡的运作规则。

    《人民法院组织法》第三十六条规定各级人民法院按照需要可以设助理审判员，由本级人民法院任免。助理审判员协助审判员进行工作。助理审判员，由本院院长提出，经审判委员会通过，可以临时代行审判员职务。这里的临时代行审判员职务的临时是否是一次已授权，还是“一次任命，长期有效”，法律并无明文规定，从而严重影响了《人民法院组织法》和《法官法》的严肃性。

    三、国外关于基层法院初任法官遴选的规定

    无论在哪个国家，法官的遴选制度在司法制度中都占有重要地位。通过分析外国法官遴选制度，总结外国法在法官遴选方面的成功经验，为我国法官遴选制度之完善提供经验。

    1.英国

    英国对法官的教育背景非常重视，英国的法官大多数来自世界名校。在英国，必须经过3年的正规法学院法学教育取得学士学位才具有参加司法考试的资格。通过了司法考试的毕业生，在英国律师工会所属的法学院实习1年并通过考试获得律师学位后，经过1年的见习才能成为正式律师。地方法官必须具备7年以上的出庭经验，担任高级法院的法官必须具备10年以上的出庭律师经验，高级法院的法官一般都在50岁以上。

    在英国，具备法官资格的人需要经过由业余法官、法律界人士所组成的专门委员会进行面试和严格的选拔，才有可能被确定为法官候选人。选任法官以年长、经验、精英这几个原则展开工作。

    2.日本

    日本的法官遴选准入门槛较高。首先，国家统一司法考试不限学历、经历、年龄，向社会所有成员开放，及格率只有7%，多在2%到5%之间，其次，要想成为法官除了经过漫长的学习经验，还要具备一定的法律经验。在日本要想成为法官，首先要完成4年的法学学习，并通过及格率极低的司法考试，然后经过2年的法律培训、在法学研究所考试合格才能担任法官。日本在战后开始强调法官实务经验，因此，开始从律师、法学教授中挑选法官。日本的初任高等法院法官者须有10年以上的担任助理法官、简易法官、检察官、律师或者法学教授等职务的经历，而最高法院的法官的素质也相对较高,都由具备非常良好的法律素养的40岁以上的人担任地方法院、家庭法院法官的任职资格条件与最高法院法官一致,除了在任职年限上降到10年的年限。“最后,日本的国民审查制对保证法官的高质量起到尤为重要的作用,最高法院的法官,任期年限届满须交付国民审查,以决定其是否可以留任。”日本的国民审查制在世界上独一无二的,国民审查制是法官惩戒制度的重要一环,对法官的言行与法律行为起到非常重要的监督和约束作用。

    四、完善我国基层法院初任法官遴选机制的措施

    （一）废除与《法官法》相冲突的关于法官任命的文件

    我国正在逐步走向法制国家，法官人事任命权体现着公民公平竞争和机会均等的原则，立法机关在《法官法》的制定中并没有将担任法官必须取得“政法专项编制”作出硬性要求，说明立法的初衷在于强调机会均等和公平竞争，而最高人民法院的《通知》确要求初任法官要重点审核“是否具有政法行政编制”，《通知》在法无规定的情况下，对初任法官的编制作出硬性要求，显然不是对法院干部管理制定的规范性文件，而是以“红头文件”的形式进行的自我授权，是对立法权的侵犯。只有将与法律规定相冲突的“红头文件”予以清理废除，才能保证《法官法》的统一正确实施，有效维护《法官法》的权威，广大法律界的人士在统一的标准下机会均等、公平竞争，树立法官的权威。

    （二）完善初任法官选拔的学历要求

    根据《法官法》的要求要求初任法官只要取得本科学历即可，至于是何种教育形式的本科学历，法官并无明确规定。因此笔者建议初任法官的学历要求应修改为全日制法学专业本科毕业生，并取得法学学士学位。要健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，全日制法学专业本科生，通过在校四年的专业学习，具有系统的法学知识理论体系和最基本的实体正义和程序正义的法律理念，具有法律至上的公平、公正的思维模式。同时，在校期间通过模拟法庭比赛、专业实习实训、毕业设计等环节，特别是在校期间通过备考国家司法考试，对法学理论知识的掌握已经形成一个完整的系统，这对法官必备素质的养成起着非常重要的作用。而非法律专业本科毕业生或者法律专业非全日制本科毕业生，则没有受过完整的、系统的法学理论教育和专业实训。没有经过长期专门的法律专业训练的人很难成为高素质的法官[（4） 李志斌：《论我国法官遴选制度的完善》，安徽大学2012年硕士毕业论文，第13页。]（4）。

    同时要进一步提高司法考试的报考门槛。我国目前的司法考试是本科学历，放宽条件的地区可以是专科学历。笔者建议应将司法考试报考者的学历修改为高等院校全日制法学专业本科以上学历和高等院校非法学本科毕业的法学或法律硕士生，以提高门槛的方式确保法律从业者的专业性。

    （三）单独确立初任法官选拔考试形式

    目前法官选拔的考试方式和公务员的选拔方式一致，即通过行政职业能力测验和申论两个方面来考核，这种考试主要包括数量关系、判断推理、常识判断、言语理解与表达、资料分析这五个方面来选拔人才。申论主要考查应考人员对给定材料的分析、概括、提炼、加工，测查应考人员的阅读理解能力、综合分析能力、提出问题和解决问题能力、文字表达能力等，申论考试是具有模拟公务员日常工作性质的能力测试。这种“一刀切”的考试形式和法官的职业特征明显不符，法官主要从事具有很强专业性的审判工作，因此，作为审判活动的具体承担者的法官必须是经过严格的法学专业考试和办案业务水平作为选拔的形式。对初任法官的招录应考虑审判工作特有的规律性和实践性，实施专门招录，把理论性和实践性结合起来，改变过去“一刀切”的公务员招录方式。

    （四）完善初任法官的年龄设置

    目前法院招录工作人员的程序和公务员招录程序相同，其招录时年龄要求一般是18周岁以上，35周岁以下，[（5） 从2012年到2014年，河南省公务员考试简章中要求报考年龄为“18周岁以上，35周岁以下”，其中招考职位表中招聘法院工作人员的要求。]（5）而参加考试者大多是高校毕业生，其年龄大多数处在22周岁左右。法院在面临“案多人少”的压力下，其招录的人员中，通过担任一段时间的书记员之后，就任命为助理审判员，面对证据枝蔓丛生、纵横交错，事实千头万绪、纷繁复杂的案件，很难想象一名刚出校门不久，社会阅历不深的年轻法官能作出正确的决定。而法律是一门艺术，它需要长期的学习和实践才能掌握，在未达到这一水平之前，任何人都不能从事案件的审判。[（6） [美]罗斯科•庞德著：《普通法的精神》（中译本），法律出版社2001年版，第42页。]（6）因此笔者建议，将初任法官的年龄设置在“年满30周岁，不超过40周岁”。“法律的生命始终不是逻辑，而是经验[（7） 邓正来译：《法理学：法律哲学与法律方法》，中国政法大学出版社1999年版，第151页。]（7）。在当代社会生活压力下，30岁以下的年轻人，大多要面对恋爱、婚姻、购房等方方面面的生活压力，其心智尚未成熟，其情感尚未形成一个完整的体系，很难将心思放在案件的处理上，也不一定能把案件处理好。三十而立，人在30岁的时候其生活体会、人生履历、社会实践等方面的经验相对丰富，也没有婚恋方面的过多的压力，能妥善好处理自己在为人处事，对待生活的态度和原则。

    （五）明确初任法官任命权的划分

    现行法官任命制度缺乏公开性和公正性，缺乏法定程序。《法官法》明确规定了法官的范围，即审判员和助理审判员。但二者任命的主体确截然不同，审判员需要法院院长提请同级人大常委会任命，而助理审判员只需法院院长任命即可。审判员和助理审判员在司法办案中的权力几乎一致，由于任命主体的不同，容易造成法官任命权力寻租的空间，造成基层法院院长在助理审判员的任命上产生任人唯亲的司法腐败现象，更不利于人大常委会在国家机关工作人员任免权的发挥，无法突出人大常委会的“家长”地位。

    因此笔者建议，应取消法院院长任命助理审判员的人事任命权，建立统一的法官遴选委员会，由法官遴选委员会对拟担任基层法院初任法官人员的考评，由遴选委员会提请有同级人大常委会进行任命，突出人大常委会的作为国家权力机关的地位和专有的人事任命权的权力，进一步增加法官所承载的社会荣誉，逐步减少司法腐败的发生和法官任免任人唯亲的尴尬局面，减少法官任命权力寻租的空间，降低司法不公现象的发生。

    （六）扩大初任法官的遴选对象

    《法官法》对担任法官属于何种编制并无明确规定，但是《通知》中要求初任法官要重点审核“是否具有政法行政编制”，《通知》的要求显然与法律规定相冲突，也极大的缩小了初任法官的遴选对象。笔者建议，从以下几个方面扩大初任法官的遴选：

    1.从聘用书记员中遴选基层法院初任法官

    中共中央组织部、国家人事部、最高人民法院在二00三年十月二十日颁布了《人民法院聘任制书记员管理办法(试行)》（下称《办法》），《办法》指出：书记员的主要职责是办理庭前准备过程中的事务性工作；检查开庭时诉讼参与人的出庭情况，宣布法庭纪律；担任案件审理过程中的记录工作；整理、装订、归档案卷材料；完成法官交办的其他事务性工作。在面对目前“案多人少”困难下，基层法院采取与劳务派遣公司合作的方式，以招聘聘任制书记员的形式来增加人员，补充办案力量。其招聘对象一般是法学专业本科毕业生，聘任制书记员在日常工作中承担着案件的动态管理、接待当事人、草拟法律文书等大量的司法实践性工作。

    湖南高院根据《公务员法》、《法官法》的规定，以及《关于印发的通知》中关于“符合任命法官条件的审判辅助人员，可以采取竞争性选拔或组织调整等方式转任法官”的精神，率先从聘任制书记员中选拔初任法官[（8） 湖南省高级人民法院从聘任制书记员中选拔初任法官人选公告，http://www.gkz6.net/2yuan/9527.htm，于2015年5月21日访问。

    ]（8），要求报考者具有大学本科以上学历、通过国家统一司法考试，具有《法律职业资格证书》（A证或B证），法官任职学历放宽地区的报考人员可放宽到C证；从事聘任制书记员工作满2年，年度考核均为称职以上等要求，

    笔者建议，在符合《法官法》规定的条件下，通过对聘用制书记员办案能力、业务水平、政治素养的严格考核，从通过国家统一司法考试、取得司法资格优秀的书记员补充到法官的队伍中来，不断提高法官队伍的精英化水平。

    2.从优秀律师、法学教师中遴选法官

    党的十八届四中全会强调要建立从符合条件的律师中选任法官。何谓符合条件？ 目前在理论界和实务届并没有形成统一的意见，《人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》也仅仅是方向性的提出“完善将优秀律师、法律学者，以及在立法、检察、执法等部门任职的专业法律人才选任为法官的制度。健全法院和法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和法院人员互聘计划。”[（9） 最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见──人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018），新华网 ，于2015年5月19日访问。]（9）

    职业律师在长期职业生涯中磨练中和社会的各个阶层都有广泛的接触，熟悉社会不同阶层的心理变化、价值观念，从优秀律师中遴选基层法院法官既能保证法官队伍的专业化，又能保证法官具有丰富的社会经验，具有丰富的办案经验，更能使法官“接地气”。但是因律师考核工作是由司法行政部门负责，律师是否优秀司法机关无法获知。因此笔者建议从律师优秀律师中遴选法官，应当要求律师至少有五年的以上的从业资格，年龄不小于30周岁，同时要考虑律师能否把握并贯彻落实国家的关于司法改革的大政方针的要求。

    政法院校的教师在大学这座象牙塔里承担着“传道授业解惑”教育责任，有着充足的时间进行法学理论研究，从高校教师中遴选基层法院初任法官，可以将高校教师的司法理念引入到司法实践中来，有助于推动司法机关司法理念的更新，也有助于法学教育更加注重司法实践。但是，高校教师遴选到基层法院担任法官，其编制是否变动？待遇是否有所提高？关于这些问题最高人民法院并没有给出明确的答复。笔者建议，从高校教师中遴选基层法院初任法官，应当提高教师的待遇，以较高的薪资保障教师担任法官的积极性，同时给予高校教师的公务员身份，给予其作为法官的社会荣誉感。

    法律是维护社会公平正义的最后一道防线，法官是这条防线的守护者，是实现公平正义的裁判者和维护者，而基层法院的法官更是承担着巨大的责任，因此制定好、选拔好基层法院初任法官的选拔方式，有利于实现矛盾化解在基层，问题解决在基层，利益维护在基层。